[摘要] 京津冀一体化协同推进共同市场的构建，人员、资本、劳力、税收等要素可以在共同市场里自由流动。这就要求三地政府在市场规则、市场监管、投资环境等方面秉持同样的治理规则。
京津冀一体化协同推进共同市场的构建，人员、资本、劳力、税收等要素可以在共同市场里自由流动。这就要求三地政府在市场规则、市场监管、投资环境等方面秉持同样的治理规则。
备受关注的京津冀协同发展规划尚未出台，但是中央及三地政府推进这一战略的行动却丝毫没有迟缓。
在中国城市和小城镇改革发展中心、财讯传媒集团主办的2014“崇礼中国”城市发展国际论坛上，国土资源部副部长胡存智透露，最近国务院成立了京津冀协同发展领导小组以及相应的办公室，国务院副总理张高丽担任组长。
三省市之间的交流合作也在紧锣密鼓地进行中。
7月31日，河北省委书记周本顺、省长张庆伟率党政代表团到北京市考察、座谈。
京冀双方签署了共同推进曹妃甸、北京新机场临空经济合作区、中关村在河北转化基地、张承地区生态环境建设、交通一体化、市场一体化、物流业协同发展七项合作协议。
河北代表团前脚刚走，8月6日，天津市委书记孙春兰、市长黄国兴带领一支同规格的代表团赴京，签署了落实两地协同发展重点工作协议，和交通一体化合作、环境保护合作、天津未来科技城合作示范区建设、共建滨海—中关村科技园、推进市场一体化5个框架协议。
在2014“崇礼中国”城市发展国际论坛上，多位专家认为要打破“一亩三分地”思维不易，需要破除体制机制上的障碍。专家同时呼吁京津冀协同发展要以市场主导，打破行政过度干预。
今天与昨天不一样
京津冀协同发展可以追溯到上世纪90年代，2011年3月国家“十二五”规划纲要发布时，提出推进京津冀区域经济一体化发展。但真正驶入快车道还是在2014年后，国家主要领导亲自部署，使得这一战略不再止于呼吁层面。
国务院研究室副主任黄守宏8月2日发表演讲时称，京津冀合作今非昔比，过去提京津冀一体化还有些超前，结果效果不彰，现在则恰逢其时。
黄守宏分析，多年前京津冀一体化之所以未成气候，一个重要原因是发展节点未到。过去京津两市发展不足，经济实力不足，所以首先想到自我发展。今天则完全不一样：北京、天津人均GDP约达1.5万美元、1.52万美元，属于中上等国家水平。同时北京出现严重的城市病，京津冀三地面临共同的环境污染等“迫不得已”的问题。
“过去河北热心，北京、天津不太热心；现在三地都热心，加在一起，事情就可以干好。”黄守宏说。
在他看来，中央推进审批制度改革是三地协作机制构建的利好因素。京津冀协同需要调整政府的权力，一些地区或部门需要让渡、转移一部分权力，以往虽然如是提过，但是并没有实质动作。新一任领导人上任后提出简政放权，权力转移、让渡已是大势所趋，政府部门“自我割肉”，这是过去没有的。同时，另一个利好因素是国家实施新型城镇化战略，更强调人在大中小城市群之间的自由流动。
国土资源部副部长胡存智介绍说，在京津冀一体化发展过程中仍然存在很多问题，例如当前对京津冀三地功能定位不清晰，产业分工不明确，产业同构、无序竞争现象突出。同时，区域内经济和生产的运行并不顺畅，运输以及交流的成本都比较高，竞争力不强。区域内人口、经济的分布过疏或过密，差异较大。此外，中小城市发展不协调，城镇体系不配套，特别是北京、天津城市的首位度过高，城乡布局不合理。
和以往不同的是，在京津冀合作过程中，首都北京历来拥有更大的话语权，但是近年愈发突出的城市病问题，也让北京乃至中央决策层认识到京津冀协同发展、协同治理的重要性。
十年前，北京市总体规划确定到2020年，人口规模1800万人，但是实际上到2012年，北京市常住人口已经达到了2069.3万人，远远超过规划人口。随着人口的增加，土地更为紧张，环境污染、交通拥堵、房价高涨等城市病日趋严重。胡存智认为，北京发展已经触及到生态、资源、环境的天花板。
愈发庞大的北京不得不启动“瘦身”计划，即疏解非首都核心功能。近日，首都规划建设委员会召开了第33次全体会议，研究《北京市城市总体规划(2004年-2020年)》的修改工作，同时对委员会成员进行调整，以便更好地协调中央政府部门、部队。
据一位参与会议的专家介绍说，北京市委书记郭金龙在这次会议上提出要突出“瘦身健体”，一方面疏解非首都核心功能，另一方面在构建“高精尖”经济结构上积极作为；要把城市开发强度降下来，把“摊大饼”式的发展遏制住。同时北京总体规划修改工作要突出文化传承，破解现在城市病这样的难题，要突出改革创新总的要求。
先于地方政府，一些中央部委(海关、质检)在推动京津冀共同市场方面采取了许多具体的举措，例如从今年10月份开始，京津冀海关实现通关一体化，过去一些企业重复报关，今后将实现一处报关三处放行。质量监督检验检疫系统也实现了一体化，这两项改革降低了企业的物流成本，提高了工作效率。
圈定三大领域
交通一体化是京津冀协同发展的先行先试领域，过去由于行政壁垒，交通规划、建设各自为政，梗阻之象颇为明显。京津冀三地之间仅“断头路”就多达2300公里。
河北省交通运输厅副巡视员赵同安曾透露，由于公路规划和建设安排未协调一致，影响了京津冀区域公路网互联互通和一体化发展，目前河北与京津之间仍有18条“断头路”和24条“瓶颈路”。
河北省最有名的一条“断头路”当属密涿支线高速，这是一条河北省规划修建、连接河北三河市与北京、天津的快速通道。在北京境内可连接六环，但是该公路2012年建成后，北京段迟迟未开工。
河北三河市燕郊开发区与北京市通州区只有一河之隔，每天早上有30万人从燕郊出发，奔波20公里，涌向北京上班。虽然当地修建了多条道路，但是由于与北京不对接，都止于潮白河边。北京通向燕郊徐尹路潮白河大桥仍待打通。
中国城市和小城镇改革发展中心主任李铁表示，京津冀三地之间最难破的是行政壁垒。行政壁垒在中国是一个非常特殊的现象，整个交通基础设施的供给和它的审批程序是按行政区划来申报。为了保自己的资源不至于外溢，特别是保证土地出让收入不下降，所以区域之间交通未能有效衔接。“由于担心河北的房价波动影响到北京的房价下跌，所以北京和河北之间这种断头路特别多。”
中国城市和小城镇改革发展中心交通院院长张国华[-5.88%]认为，真正成功的的城市群，一定要有高效的城际交通主导，在城际交通、城际铁路、市郊铁路几个层次，京津冀仅有一条京津城际铁路，这远远不够。
张国华认为其中一个根源是交通规划时各种交通方式之间没有统筹考虑，更重要的是交通和城镇化之间没有统筹，在今天城市拥堵严重的情况下，交通规划和城市发展规划很难结合在一起。今后要考虑如何突破解决产业规划、空间规划、交通规划协同问题。
一位曾参与京津冀协同规划讨论的人士介绍说，目前内部讨论倾向于通过城际铁路来重构京津冀交通格局。同时，北京与河北、天津之间交通的互联互通方案也经过多轮磋商，根据北京市市郊铁路规划，北京市将连接怀柔、平谷等远郊区县，并有望和河北燕郊、廊坊、涿州等连通，形成一轨道交通圈。
除了交通，产业链合作、环境治理是京津冀协同发展中重点实施的两大领域。目前北京分别与河北、天津签订了产业链分工协作协议，其中河北方面建议选择IT、装备制造、生物医药等几个高新技术产业深化合作，把配套、后分装放在河北，深化与河北的深层合作。同时，也支持河北有实力的企业将研发放在北京。
据悉，北京市也在积极推动加工制造业企业向曹妃甸产业园、新机场临空经济区、中关村在河北的成果转化基地、北京汽车产业基地等功能区转移。今年4月16日，国内医药级碳酸氢钠龙头企业——北京凌云医药化工公司整体从北京丰台迁至河北邯郸市，成为由北京转移到河北的央企项目。北京内部也曾讨论是否将位于顺义的北京现代企业生产基地转移至河北。
不过，一些制造业企业似乎并不乐意搬出北京，由于有信息、人才等优势，再加上政府补贴造成的成本洼地，北京仍然是许多企业理想落户之地。存量调整难度大，产业增量调整更容易。为此，北京市7月25日公布了《北京市新增产业的禁止和限制目录(2014年版)》，通过《目录》管理手段，对过度集中的功能进行疏解，控制不符合首都城市战略定位的新增产业，为高精尖产业腾出发展空间。
李铁研究了北京产业结构后认为，从历史上看，北京对周边工业没有辐射作用。天津对它辖区有辐射作用，但是对河北辐射作用很低，河北基本靠自己，根据自己铁矿、煤矿等独特资源性产业发展。
李铁认为，不能按照通常城市发展规则来判断整个辐射，因为每个地方有每个地方的产业特点。北京对周边地区的辐射主要是服务业的外溢，秦皇岛、北戴河每年2000多万旅游人口中，京津两地占800多万。“张家口就是一个典型，过去为了保北京，产业结构进行了改造，但是涵养了十几年之后成为了北京旅游[0.00% 资金 研报]的重要消费地。”
多位受访专家和企业界人士认为，京津冀产业协同发展，不能只考虑工业，而忽视了第三产业之间的分工协作。
山水文园集团总裁张晓梅曾做过调研，发现一个主题乐园一年吸引大概800万－1200万人次，而京津冀地区拥有1.2亿人口的巨大市场，只要吸引其中5%，再加上其他地区乃至亚洲地区的人群过来即可达到这个规模。但是吸引过来后，不是土地规模不能支撑，也不是产业园不能支撑，而是交通管网不能支撑，大量的人口流动，靠几条公路疏散，通畅性不够。
多位受访人士认为，京津冀协同发展要充分发挥市场在资源配置中的主导作用，政府应将更多精力放在基础设施建设、公共服务均等化，以及破除影响产业发展的体制机制障碍上。如是，产业的形成也就水到渠成。
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协同发展之本
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“过去推动京津冀发展，主要依赖行政推动，三个省市政府签订协议，共同承接和分配国家项目，之后便是市场分割、地盘保护、以邻为壑等，今天京津冀合作再搞这套模式肯定行不通，需要发挥市场在资源配置中的决定性作用。”黄守宏提醒。
在他看来，建立京津冀共同市场尤为重要，“一只大老虎，一只半大老虎，带一群小老虎”。在这个由大中小城市群构建的共同市场，人员、资本、劳力、税收等要素自由流动。这就要求三地政府在市场规则、市场监管、投资环境等方面创造统一的市场运行机制和环境，并秉持一样的规则，企业由此自由布局产业。
不过，去行政化，并不等于去政府化，关键是政府如何发挥作用。
例如要促使京津冀区域内大中小城市基本公共服务均等化，就涉及财政政策；通过定向降准等措施来促进中小城市、中小企业发展，这涉及金融政策；产业输出地与输入地之间如何共享税收，这涉及税收政策；将更多的用地指标向区域内的中小城市倾斜，这涉及土地政策，等等，这些都需要中央和地方政府推动。
联办财经研究院院长、国家税务总局原副局长许善达说，1994年的分税制改革以后遗留了一个重大缺陷，即增值税、所得税、消费税等税种没有执行税收与税源一致性原则。在现实中，造成一个局面，各分支机构到总部交税，一个地方的税源形成的税收被其他地方拿走，这种现象非常普遍，且愈演愈烈。
如果企业注册地在北京或天津，一些主要税种都要到注册地缴纳，这也就意味着其他地方再努力发展，政府也没有税收。“我觉得一个区域发展，很重要的一点就是要让那个地方政府能够收到税，能够为居民提供公共服务。如果它做了很多努力，最后收不到税，不能提供公共服务，那经济发展就会扭曲的。”许善达说。
在他看来，京津冀的发展，如果要是这个问题不解决，会遇到很大的阻力。
2014年7月15日，国家税务总局副局长解学智主持召开京津冀协同发展税收工作领导小组次全体会议，宣布京津冀协同发展税收工作领导小组正式成立。这次会议传出的利好消息更多的是操作层面，例如三地将税收政策执行统一口径和管理标准，优化工作流程，探索三地非行政审批类涉税事项“同城通办”等。但是对于涉及法律和制度层面的重大问题，并不在列。
“真正促进京津冀一体化，促进城市群内部的协调，我们也一定要改变按行政层级来配置各类经济社会资源的这种做法。”在黄守宏看来，长期以来按不同的行政层级(省、市、县、乡)来配置经济资源，层级越高，掌握的财政、投资、用地资源和机会越多，如果不改变这种方式，在整个京津冀合作中沿袭原来的不平衡状况，依然权力不平等、机会不平等、规则不平等，怎么协同发展？
中国城市规划设计研究院副院长杨保军认为，以市场机制为主，而不依靠行政干预，才可能慢慢走向真正的依靠市场来协同分工合作，当然这个过程会慢一点，市场有一个适应的过程。
——延伸阅读——
京津冀一体化固然有很多思考维度，产业布局、功能定位等各方面不一而足，但首先必须正视区域内的不同发展水平，通过打破行政壁垒的制度创新来弥合公共服务差距。
据媒体报道，河北省涞水县蘧家磨村跨过村东头的一条马路，就是北京房山区郑家磨村。两个
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农 产 品10.57+0.000.00%村庄因地处不同的行政疆界造成了种种差距，仅养老金就相差近7倍。蘧家磨村的村民们每次谈起路东的人家，总不免唏嘘。一路之隔，恍若两个世界。在京津冀协同发展启动之际，两个样本村庄的差距值得深思。
一条马路之隔，分别位于河北和北京的两个村庄发展水平却有如此巨大的差异，的确有村庄自身的原因，比如报道中提到由于多项大工程占用郑家磨村土地，占地补偿款是一笔不小的收入，而河北的蘧家磨村还主要是靠农产品销售为主业。但从养老金相差7倍的“鸿沟”，到一边要靠打井吃水而另一边则已经用了上自来水等全方位的差距来看，还是说明了京津冀一体化战略中不得不面临的一大难题—地区发展水平不平衡，需要得到正视。早在2005年，亚洲开发银行的一份调查报告就提出了“环首都贫困带”的概念，尽管北京早已跨入了国际大都市的行列，但环绕着北京还有近4000个贫困村、超过200万贫困人口。蘧家磨村与郑家磨村，正是首都和周边地区发展水平差距的缩影。
国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成认为，贫困带的形成与北京对周边资源存在“虹吸效应”不无关系。北京拥有更好的社会保障、更优越的基础设施、更丰厚的教育医疗资源，自然而然地吸引了周边地区的资源、人才进入京城，若没有对周边区域相应的补偿、带动机制，周边地区恐怕不仅没有享受到“大树底下好乘凉”的好处，反而会形成“大树底下不长草”的景象。因此，要推动京津冀协同发展，破题之处正是需要打破行政壁垒，通过拉平公共服务水平来减弱虹吸效应的影响。
要达到这一目的，首先需要跨越行政区划构建统一的利益协调机制，发达地区向欠发达地区“输血”。郑家磨村与蘧家磨村在养老金等各种社会保障、福利水平上的巨大差异，正是北京和河北两地财力水平、统筹能力差别的体现。从深层次来看，作为京、津两座特大城市的水源地，河北部分地区的开发建设不得不受限。而在未来一体化发展的过程中，河北也将对一些重工业项目压缩产能，以保障大区域的环境质量。因此，国务院已经成立的“京津冀协同发展领导小组”，应当进一步探索区域内的财税分配改革，完善财政转移支付、生态补偿机制，不让“政策性贫困”成为拉开地域间公共服务水平的内因。
其次，则是要在更大范围内对公共服务进行合理布局，以实现欠发达地区的“造血”功能。数据显示，北京211重点大学数量约占五分之一，医院百名榜中北京独占约三分之一，而天津和河北则相去甚远。此外，京津冀之间对接的公路中，“断头路”多达2300公里。公共服务对于地区发展有先导作用，没有完备的配套和畅通的交通，即便工厂、企业迁出了北京，周边地区也留不住。因此，以高校、医院为代表的民生资源应当从北京中心城区中疏解出来，并引导新建院校、医院进入河北、天津等区域，再辅以跨区交通的完善，才具备了京津冀协同发展、人口合理流动的硬条件。
京津冀一体化固然有很多思考维度，产业布局、功能定位等各方面不一而足，但首先必须正视区域内的不同发展水平，通过打破行政壁垒的制度创新来弥合公共服务差距，方能从政策红利转化为民生红利。
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